REVENUS ET FINANCEMENT DES
PREMIÈRES NATIONS ET DE LEURS ORGANISMES

Document de travail

Préparé par la

COMMISSION CRIE-NASKAPIE

Richard Saunders - Président

Robert Kanatewat - Commissaire

Philip Awashish - Commissaire

Ottawa, Ontario

Janvier 2013

Revenus et financement des Premières nations et de leurs organismes

Contexte

De nos jours, la plupart des Premières nations au Canada dépendent des gouvernements fédéral et (dans une bien moindre mesure) provinciaux pour obtenir les recettes nécessaires au financement de leurs activités de base à titre de gouvernements locaux, de même que pour répondre à la plupart de leurs besoins liés aux coûts des programmes et aux dépenses en immobilisations. Cela comporte la nécessité de demander, à répétition, et de justifier du financement dont le besoin est évident et routinier, souvent sur une base annuelle. Il comprend la nécessité d’établir des processus de responsabilisation et de reddition de comptes qui, comme l’a observé le Vérificateur général, sont souvent démesurés, en double et souvent inutilisés à quelque fin que ce soit par les organismes de financement. Les modalités et conditions concernant l’utilisation de ces fonds sont ou bien fondées sur des formules généralement rigides ou sur des formules « négociées » en étant soumis à la pression de fournir des services communautaires de base, ce qui laisse les Premières nations dans une situation dans laquelle elles n’ont aucune capacité réelle de demander quoi que ce soit d’autre que les modalités mises sur la table par la bureaucratie. Elles doivent simplement adhérer à une entente générique préparée à Ottawa ou manquer à leur devoir de fournir des services communautaires de base. Un exemple récent de ce problème a été soulevé par la Cour fédérale du Canada dans la décision liée à la Nation Attawapiskat lorsque le juge Phelan s’est prononcé en ces termes :

« Il n’y a aucune preuve de négociation réelle. Le déséquilibre de pouvoir entre le gouvernement et cette bande, qui dépend de l’EGF [l’entente globale de financement] pour assurer sa subsistance, confirme la nature publique et la qualité de l’adhésion de l’EGF. »¹

Au fil des ans, le gouvernement fédéral a élaboré divers modèles de financement qui ont donné une souplesse limitée aux Premières nations quant à la façon dont elles pourraient administrer (principalement) les fonds destinés aux programmes. Ces modèles étaient conçus par des fonctionnaires du Ministère [des Affaires indiennes], habituellement avec une participation limitée ou inexistante des Premières nations. L’un des meilleurs exemples connus de nouvelle approche concernant la conclusion d’ententes de financement est l’initiative des « modes optionnels de financement » (MOF) annoncée originalement en 1986 par le ministre de l’époque, l’honorable Bill McKnight. Dans son annonce, le ministre a décrit les « caractéristiques principales » de l’initiative des MOF comme étant les suivantes :

• « La responsabilisation du chef et du Conseil à l’endroit des membres de leur bande est accrue. »
• « La responsabilisation du ministre à l’endroit du Parlement reste intacte. »
• « Les bandes indiennes peuvent modifier et repenser les programmes financés par le gouvernement fédéral, d’une façon qui correspond davantage aux besoins et aux priorités de leur communauté, en autant que les exigences minimales des programmes soient satisfaites. »
• « Les bandes ont la souplesse de transférer des fonds d’un programme à l’autre, sauf que du capital ne peut être transféré aux fonds de fonctionnement et d’entretien. »
• « C’est possible de conclure des ententes couvrant des périodes pouvant aller jusqu’à cinq ans, sous réserve d’affectations de crédit annuelles. »²

Après diverses modifications, ce Mode optionnel de financement a continué d’être le modèle de base employé dans les relations fiscales entre le gouvernement fédéral et les Premières nations en ce qui concerne plusieurs Premières nations jusqu’à maintenant. Comme l’a décrit le ministre McKnight en 1986, il ne paraissait pas déraisonnable. En pratique, toutefois, les modalités et conditions détaillées ont engendré un certain nombre de préoccupations. Les principales préoccupations comprenaient notamment : des tentatives de la part du Ministère de revenir sur les ententes de cinq ans afin d’imposer des modalités et des conditions autres que celles qui ont été convenues; des retards dans l’acheminement de fonds à temps, ce qui a donné lieu à la contraction de dettes portant intérêt par les bandes; des retards dans les projets, de même que des exigences en matière de reddition de comptes exagérées et parfois en double. Les niveaux globaux de financement durant la période tampon de 25 ans ont également été problématiques dans le sens où la capacité de transférer des fonds pour répondre à d’autres besoins est sans intérêt si le financement total est insuffisant au départ. Le gouvernement fédéral a également affiché une fâcheuse tendance à négocier des ententes pour ensuite faire remarquer que des changements unilatéraux peuvent être apportés après coup, au dire du Conseil du Trésor.

Le résultat de ce type de source de revenus d’année en année est une relation paternaliste, souvent antagoniste, qui est à la fois indésirable pour la Première nation concernée et le gouvernement. La dépendance unique à long terme d’un ordre de gouvernement à un autre est dysfonctionnelle, dégradante et incompatible avec le respect mutuel, la collaboration positive et l’autonomie gouvernementale complète. De plus, le gouvernement a une tendance compréhensible à couper dans ses dépenses de n’importe quelle façon qui s’offre à lui lorsqu’il est soumis à des pressions financières. De nombreux exemples, s’étalant sur plusieurs années, illustrent comment ce genre de coupures budgétaires ont eu des répercussions sur les Premières nations. Cela n’a pas été un problème uniquement avec le ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien, mais aussi avec Santé Canada et plusieurs autres ministères. Bien que l’opposition « politique » aux coupures dans le financement gouvernemental soit un élément normal de la politique démocratique, la situation est plus grave lorsque des manquements à l’égard des ententes de financement en raison d’obligations juridiques sont en cause. Les Premières nations ont constamment affirmé que certains types de financement qu’elles reçoivent (p. ex., pour la santé et l’éducation, etc.) sont des obligations juridiques en vertu de traités, de règlements des revendications territoriales et ainsi de suite, qui ne peuvent pas être abrogées unilatéralement parce que le gouvernement a des problèmes de déficit. Les tribunaux ont donné leur soutien général à ce point de vue à plusieurs reprises. Par exemple, la Cour suprême du Canada a fait les déclarations suivantes, lorsqu’elle a prononcé sa décision relativement à l’affaire Badger :

« Les traités sont analogues aux contrats, bien qu’ils soient d’une nature publique très solennelle et spéciale. Ils créent des obligations exécutoires fondées sur le consentement mutuel des parties concernées. »³

Dans le cas de l’affaire Kruger, la Cour fédérale a fait la déclaration suivante :

« Le gouverneur en conseil ne peut pas cesser sa relation fiduciaire avec les Indiens en s’appuyant sur d’autres priorités et considérations. »⁴

Dans le cas de l’Entente sur une nouvelle relation entre le Canada et les Cris (ENR), le trésorier de l’Administration régionale crie déclare, dans la section du Rapport annuel de l’ARC de 2012 qui lui est consacrée :

« Les négociations avec le Canada en 2011-2012 ont été au point neutre durant toute l’année en raison du refus du Canada de se présenter à la table pour y participer. En tant que trésorier, je dois signaler à la Nation crie que le refus du Canada à s’engager à négocier portera à tout le moins préjudice au moment où sera versé le paiement final de 200 millions de dollars qui devait être versé en 2013. La réception de ce paiement dans les délais envisagés est fondamentale pour assurer la capacité de la Nation crie à s’acquitter des responsabilités du Canada pendant le reste de la durée de l’Entente sur une nouvelle relation entre le Canada.⁵

« En plus de ces retards, le Canada a manqué à son obligation de prévoir une indexation à l’une de ses ententes de financement de base liées au perfectionnement des ressources humaines, ce qui réduira le pouvoir d’achat du financement qui doit être obtenu pendant la durée de vie de l’ENR, d’un montant prévu de 30 millions de dollars. Ce manque à gagner nuira également à la capacité des Cris à s’acquitter de ces responsabilités. Un tel manquement est considéré comme un non-respect de l’Entente et se soldera par un appel dans le cadre du processus de règlement de différends. »⁶

De toute évidence, nous avons affaire à une situation à la fois dysfonctionnelle et susceptible d’engendrer des conflits lorsque nous avons un ordre de gouvernement qui dépend presque entièrement d’un autre pour assumer ses frais de fonctionnement et assurer ses services les plus fondamentaux. Cette dysfonction et ce conflit sont intensifiés lorsqu’une partie affirme que l’on viole ses droits alors que l’autre partie va jusqu’à nier que des droits sont en cause.

Ce qui est essentiel pour les Premières nations en termes d’obtention de ressources financières à long terme, c’est de disposer de leurs propres « sources de revenus autonomes » pour assumer les coûts de base de leurs activités gouvernementales, de même que les coûts liés à la plupart de leurs services essentiels. Il est toutefois primordial de redéfinir en quoi consiste les « sources de revenus autonomes » comme un concept plus général et très différent de celui qui est présenté par le gouvernement fédéral à l’heure actuelle. Les obligations permanentes de l’État en vertu des conditions des traités et des Conventions doivent peut-être être respectées au moyen de transferts permanents de la capacité à générer des recettes, fondés dans la plupart des cas sur les terres traditionnelles de la Première nation en question, du ou des gouvernements à la Première nation. Cela aurait pour effet de rendre les Premières nations financièrement indépendantes, en mettant en pratique la promesse faite dans le traité de « partager » le territoire et les ressources naturelles et d’éliminer l’un des obstacles les plus persistants au respect mutuel, à la réconciliation et à la collaboration entre les Premières nations et le gouvernement du Canada.

Propositions de sources de revenus autonomes

Plusieurs propositions de « sources de revenus autonomes » pour les Premières nations font actuellement l’objet de discussions et, dans certains cas, de négociations. Elles comprennent notamment :

• le partage des revenus provenant des ressources naturelles et les propositions connexes;
• les ententes sur les sources de revenus autonomes que préconise le gouvernement fédéral dans le cadre de son « Initiative d’harmonisation fiscale »;
• les efforts continus extrêmement controversés du gouvernement fédéral à favoriser le recours à des ententes avec l’Agence des douanes et du revenu du Canada [BC1] pour percevoir des impôts sur le revenu, la TPS et ainsi de suite auprès des « Indiens inscrits » et d’autres personnes vivant dans les réserves autrement exempts de ces impôts et taxes (dont 95 p. 100 des recettes reviennent à la Première nation). Dans la plupart des négociations de traité, les Commissaires aux traités ont promis que les Indiens inscrits et les Autochtones ne feraient jamais l’objet d’imposition ni de conscription. Par la suite, le gouvernement fédéral a édicté l’exemption fiscale sous le numéro d’article 87 de la Loi sur les Indiens. (L’exemption figure également à l’article 188 de la Loi sur les Cris et les Naskapis du Québec.)
• des variations des Ententes sur les répercussions et les avantages avec les industries du secteur des ressources naturelles, les sociétés de développement urbain et d’autres possibilités de production de recettes commerciales.

Chacune de ces options mérite d’être prise en considération. Chacune d’entre elles approche la question en jeu d’un point de vue différent et soulève un certain nombre de questions auxquelles il faut obtenir une réponse.

Partage des revenus provenant des ressources naturelles et propositions connexes

Les Premières nations vivent, pour la plupart, sur leurs territoires traditionnels depuis des milliers d’années. Leurs gouvernements et elles tirent leurs moyens de subsistance, leurs recettes et leurs revenus de leurs terres et de leurs ressources. Dans presque tous les cas où des traités ont été conclus, les Commissaires aux traités ont assuré les Premières nations qu’elles ne perdraient pas leurs terres et que ces dernières ne sont destinées qu’à être « partagées ». Ils ont également promis que l’utilisation des terres par les Premières nations pour leur propre intérêt économique se poursuivrait largement comme avant. Ces promesses ont été essentielles dans la plupart des cas pour que les Premières nations acceptent de signer ces traités. Aujourd’hui, ces promesses sont le fondement principal sur lequel s’appuie l’affirmation selon laquelle les Premières nations recevraient une part des revenus provenant des ressources naturelles sur leurs terres traditionnelles. La discussion portant sur cette question gravite habituellement autour de l’exploitation des territoires traditionnels considérés par le gouvernement comme étant des « terres domaniales ». Les revenus qui font l’objet de discussions se limitent souvent à ceux qui reviennent à l’heure actuelle aux gouvernements provinciaux sous forme de droits de coupe perçus auprès des sociétés forestières, de redevances perçues auprès des sociétés minières, pétrolières et gazières, etc. Bien que des négociations dans le cadre de ce paramètre limité constituent peut-être un pas dans la bonne direction, si l’objectif est une véritable autonomie financière, tous les revenus gouvernementaux générés sur le territoire traditionnel devraient être sur la table. Un accord en vertu duquel tous les revenus provenant des ressources naturelles sont disponibles par le biais d’une formule de partage pourrait être semblable à celui employé dans l’Entente sur une nouvelle relation entre le Canada et les Cris de 2002 (la Paix des Braves).

En plus des types de revenus habituellement générés sur les « terres domaniales », il y a évidemment des questions à propos de la question à savoir si des sources comparables de revenus existent en ce qui concerne les territoires traditionnels dans des régions qui appartiennent à des tierces parties à l’heure actuelle. Cette question nécessite une recherche détaillée, mais certaines des possibilités les plus évidentes surgissent lorsque la question est soulevée : « Quelles recettes l’État tire-t-il du territoire traditionnel occupé par des tierces parties? ». Lorsque l’on discutera de ce sujet, ce sera important que les droits et les intérêts des tierces parties qui utilisent les terres de bonne foi ne subissent pas de répercussions négatives. Cela ouvre la voie à de nouvelles possibilités, y compris l’examen des sources de revenus, comme les droits de cession immobilière, les droits de passage (transport et distribution d’énergie hydroélectrique, autoroutes, réseau de transport pétrolier et gazier, chemins de fer, canaux, etc.) les utilisations des terres par l’État (installations fédérales, aéroports, bases militaires, parcs nationaux, etc.) et toute utilisation des « ressources naturelles » qui soit (p. ex., exploitation de sable et de gravier, etc.). Les utilisations des terres domaniales par les provinces doivent également être prises en considération. C’est également raisonnable de tenir compte des terres elles-mêmes lorsque les tierces parties désirent vendre leurs intérêts aux prix du marché.

Il semble évident que si l’on veut que les Premières nations soient financièrement autonomes et que si l’on perçoit qu’elles se voient garantir le droit de continuer à profiter des retombées économiques de leurs terres traditionnelles en vertu de traités, alors elles doivent soit posséder directement les titres de propriété des terres, le cas échéant, ou obtenir une part raisonnable des recettes que l’État tire des terres sur lesquelles des tierces parties ont des intérêts établis. Les revenus des Premières nations provenant de ces types de sources ne devraient pas être considérés comme des transferts fédéraux ou provinciaux, mais bien comme des sources de revenus autonomes tirés du partage des terres et des ressources naturelles.

Les Ententes de sources de revenus autonomes et l’Initiative fédérale d’harmonisation fiscale

En février 2012, Affaires indiennes et Développement du Nord Canada a lancé un document de travail intitulé Vers une nouvelle approche pour les accords fiscaux avec les gouvernements autonomes des Autochtones. Le document comporte ce qu’il appelle l’ « Initiative d’harmonisation fiscale », y compris les « ententes de sources de revenus autonomes » qui devraient normalement devenir des éléments standard des accords fiscaux entre les Premières nations et le gouvernement fédéral.

Bien que plusieurs des idées énoncées dans le document de travail soient utiles, il y a également un certain nombre d’idées inutiles et qui vont effectivement à l’encontre du but recherché. En termes généraux, quatre éléments ressortent comme étant de graves problèmes conceptuels :

• La proposition remplacerait une approche négociée, de nation à nation, par une relation financière entre les Premières nations et le gouvernement fédéral accompagnée d’un processus fondé sur des formules auquel on demanderait aux Premières nations de s’adapter. Cette idée a été exprimée malgré le fait que la Cour suprême ait insisté à plusieurs reprises pour que les parties s’entendent sur les questions en jeu au moyen de la négociation.
• La proposition obéit extérieurement au respect des conventions et des traités actuels, mais indique toutefois : « En ce qui concerne les gouvernements autochtones actuels (ceux dont le traité ou l’entente d’autonomie gouvernementale date d’avant l’adoption de cette nouvelle approche), ce pourrait être nécessaire de confirmer la participation de ce groupe au moyen d’une forme quelconque d’accord ». Cela peut être raisonnablement perçu comme une tentative visant à rompre les conventions actuelles et à revoir des traités existants protégés par la Constitution afin de discuter de nouveaux accords fiscaux de façon à les adapter à l’Initiative d’harmonisation fiscale.
• Les propositions de « sources de revenus autonomes » présentées dans le document visent surtout à réduire les dépenses du gouvernement fédéral. Il faut procéder à un examen sérieux de la façon dont on peut augmenter considérablement les sources de revenus autonomes des Premières nations. Comme il en a été question ci-dessus, les revenus provenant des ressources naturelles et les autres revenus potentiels fondés sur l’utilisation du territoire traditionnel doivent être mis sur la table. La question des potentiels différents de divers territoires pourrait être abordée sous forme de « paiements de péréquation » versés par le gouvernement fédéral quelque peu semblables aux paiements de péréquation versés aux provinces.
• L’intégralité de la question des conséquences fiscales des Traités, Conventions et Ententes de partage des terres et des ressources naturelles et des obligations fédérales qui forment une partie de ces conséquences doit être examinée de façon réaliste. (Les Premières nations n’ont pas proposé l’idée qu’elles réduisent leurs obligations de partager les terres et les ressources naturelles, mais le Canada cherche continuellement à trouver des moyens de faire des coupures ou des compromis dans ses obligations en vertu de traités ou carrément de les annuler.)

Des préoccupations largement répandues ont été soulevées par les groupes autochtones à propos de l’Initiative d’harmonisation fiscale. Ces préoccupations ont été exprimées de façon concise par l’Assemblée des Premières nations de la Colombie-Britannique dans sa lettre datée du 14 mai 2012 à l’intention du Cabinet fédéral, dans laquelle elle mentionne ce qui suit :

« Selon notre évaluation, l’initiative fédérale proposée serait extrêmement préjudiciable à l’endroit des relations fiscales entre les gouvernements autonomes des Premières nations et la Couronne... »⁷

Efforts du gouvernement fédéral visant à favoriser la perception d’impôts dans les réserves

Au cours de la dernière décennie, le gouvernement fédéral a approché un certain nombre de Premières nations en leur présentant une proposition de perception d’impôts sur le revenu, de TPS et ainsi de suite auprès des « Indiens inscrits » qui seraient autrement exempts d’impôt en vertu des lois fédérales. Ces propositions prévoient la remise des taxes et impôts prélevés, moins 5 p. 100, aux nombreuses Premières nations qui ont choisi cet arrangement. De toute évidence, l’opportunité de ce genre d’arrangement constitue une question de jugement politique pour les Premières nations. Elles devraient probablement tenir compte, entre autres, de questions comme :

• La perception d’impôts sur le revenu, de TPS et ainsi de suite correspond-elle à leurs méthodes privilégiées en vue de générer des recettes dans leurs propres communautés?
• Les Premières nations sont-elles préoccupées à propos des moyens de compensation éventuels possibles/probables de la part du gouvernement fédéral?
• Y a-t-il un nombre considérable de non-membres qui contribueraient (p. ex., des touristes, des usagers de la route, etc.) en payant de la TPS? S’agit-il là d’une question envisageable à long terme?
• Quel est le potentiel de revenus actuel, particulièrement à long terme?

Ententes sur les répercussions et les avantages (ERA)

Plusieurs Premières nations concluent ou envisagent conclure des Ententes sur les répercussions et les avantages avec diverses entreprises commerciales privées, allant de sociétés d’exploitation des ressources jusqu’aux exploitants de centres commerciaux. De telles ententes ouvrent habituellement la voie à de nombreux avantages, comme des possibilités d’emploi et de passation de marchés, des paiements de baux, des paiements inspirés de l’imposition de taxes, l’apport de capital pour l’infrastructure, des projets spéciaux, etc.

Dans l’ensemble, ces ERA sont une bonne chose. Elles doivent cependant être perçues comme des débouchés commerciaux et non comme des compensations aux obligations en vertu de traité ou aux programmes gouvernementaux réguliers. Lorsqu’elles sont perçues comme des méthodes permettant de fournir des services communautaires ou de répondre aux besoins en matière de recettes à long terme, il faut garder quatre questions à l’esprit :

• S’agit-il de sources de revenus permanentes, stables et sûres?
• Existe-t-il des compensations imposées qui compromettent les obligations du Canada en vertu de traités ou les programmes gouvernementaux réguliers?
• Les avantages compensent-ils pleinement pour les répercussions négatives?
• Le changement qu’elles apportent à la communauté est-il souhaitable?

La nécessité d’une Approche de nation à nation, fondée sur des traités

Une lettre de l’Assemblée des Premières nations de la Colombie-Britannique datée du 14 mai 2012 à l’endroit du Cabinet fédéral se conclut en proposant deux options à l’Initiative d’harmonisation fiscale actuelle. Les options proposées indiquent, en partie, ce qui suit :

« Nous proposons une table de concertation conjointe, composée de fonctionnaires fédéraux et de représentants des Premières nations, ayant pour mission de s’entendre sur une nouvelle proposition en vue d’une relation fiscale efficace. Cette table devrait être dotée de ressources ayant une capacité suffisante pour entreprendre des recherches et de pouvoirs de surveillance à l’échelon ministériel et avoir un mandat et une date limite pour la production de son rapport clairement définis. Autrement, nous proposons que le gouvernement fédéral envisage la possibilité de recourir à un groupe d’experts indépendant chargé d’examiner les questions en jeu. »⁸

Ces options méritent d’être envisagées sérieusement.

À la limite, nous croyons que pour que la relation fiscale entre la Couronne et les Premières nations soit efficace et durable, elle doit être fondée sur quatre principes :

• Elle doit être fondée sur le respect mutuel, y compris le respect intégral et complet de la lettre, l’esprit et l’intention des ententes, conventions et traités actuels et éventuels (cela engagera nécessairement le gouvernement à s’engager à respecter l’ « honneur de la Couronne » et ses devoirs fiduciaires applicables);
• Elle doit fonctionner selon le principe de nation à nation, de gouvernement à gouvernement;
• Elle doit refléter les traditions, valeurs, aspirations et situations différentes des Premières nations du Canada – une approche « générique » englobant tout le monde ne fonctionnera pas;
• Elle doit respecter et réactiver, dans des applications modernes, la relation économique entre les Premières nations et leurs territoires traditionnels, y compris les terres et les ressources naturelles, de même que la capacité de génération de recettes de ces terres et ressources, dans la plus grande mesure du possible.

Conclusion

De toute évidence, il faut trouver des moyens efficaces et pratiques d’assurer le respect des conditions des ententes, conventions et traités sans qu’il ne soit nécessaire de recourir aux tribunaux, des processus coûteux en termes de temps et d’argent et axés sur la confrontation.

Selon l’expérience de la Commission Crie-Naskapie, respecter pleinement la lettre, l’esprit et l’intention d’une Convention ou d’un Traité complet est le fondement d’une autonomie gouvernementale et d’une économie efficaces et prospères. Un élément crucial pour cela est une relation fiscale efficace, à long terme, fondée sur une entente négociée qui respecte pleinement ce Traité ou cette Convention.

Références bibliographiques

1. Attawapiskat c. Canada, 2012, C.F. 948.

2. Affaires indiennes et du Nord canadien, (l’honorable Bill McKnight, ministre), Un guide : Modes optionnels de financement, 1986, Ottawa.

3. R. c. Badger, [1996] 1. R.C.S. 771, para 41.

4. Kruger c. Sa Majesté la Reine, 1985, D.L.R. [4^e].

5. Grand conseil des Cris (Eeyou Istchee) / Administration régionale crie, Rapport annuel de 2011-2012, page 72.

6. Ibidem, page 72.

7. Lettre datée du 14 mai 2012, de l’Assemblée des Premières nations de la Colombie-Britannique à l’intention du « (Cabinet du) ministre canadien », page 1.

8. Ibidem, page 3.

Voir aussi : Affaires autochtones et Développement du Nord Canada, Vers une nouvelle approche pour les accords fiscaux avec les gouvernements autonomes des Autochtones, février 2012, Ottawa.